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社會改革

劉尚希︰防控公共風險成為財政政策的基(ji)本職(zhi)能

作者︰  時間︰2020-02-20

  現代財政基(ji)本職(zhi)能應轉向風險管理 

  

文 劉尚希 

  中國的財政政策需要新的思(si)路,“新”在什麼地(di)方?
 

  首(shou)先,2019年的中央經濟工作會議(yi)對(dui)財政政策有了新表述,提出“要大力提質增效”,這和2018年“要加力提效”的表述不(bu)一樣。
 

  其次,2019年還特(te)別(bie)強調要保障重(zhong)點(dian)領(ling)域的支出,特(te)別(bie)是要將(jiang)“三保”(保障地(di)方的工資、運轉和基(ji)本民生(sheng))放到更(geng)加重(zhong)要的位置,壓縮一hua)閾災?觥br /> 

  由此可(ke)見,在經濟下行、大幅減(jian)稅降費的背景下,積極財政政策已經發生(sheng)了微妙(miao)變化。而這種變化不(bu)僅體現在表述上,還更(geng)多(duo)體現在內容和實(shi)施方式上。  
 

  理解財政政策需要超越單純的經濟學(xue)視角
 

  我們過去(qu)對(dui)財政政策的理解主要基(ji)于(yu)需求(qiu)管理的分析框架(jia),財政政策的作用主要就是熨平經濟波動(dong),所謂(wei)反(fan)周期或逆周期調節。
 

  但是從中央經濟工作會議(yi)的最新表述來看,財政政策不(bu)僅要在經濟領(ling)域,還要在社會領(ling)域發揮積極作用。
 

  因此,財政政策既(ji)是經濟政策,又是社會政策,這已經成為新的基(ji)本特(te)點(dian)。
 

  對(dui)財政政策新思(si)路的理解,需要從單純的經濟學(xue)視角跳出來。中國現階段發展面臨著諸多(duo)不(bu)確定(ding)性,不(bu)僅有需求(qiu)問題,還有供給和結(jie)構性問題。如(ru)果按照老一套(tao),僅僅去(qu)調整需求(qiu),財政政策發揮的作用將(jiang)遠(yuan)dui)恫bu)夠。赤字(zi)率、債務率問題的mou)魷鄭 褪侵揮眯棖qiu)管理來認識和理解財政政策,從而產(chan)生(sheng)了一些不(bu)恰當的財政主張。
   

 

  防控公共風險成為財政政策的基(ji)本職(zhi)能
 

  從更(geng)高層面來分析,財政政策實(shi)際(ji)上是從需求(qiu)管理、供給管理轉向了風險管理。
 

  這里的風險不(bu)是市場風險,而是公共風險。它涵(han)蓋(gai)了發展面臨的所有風險,包括經濟不(bu)穩定(ding)的風險、經濟動(dong)能不(bu)足(zu)的風險、社會貧富差距加大而造成的社會不(bu)穩定(ding)等(deng)風險。
 

  公共風險包括經濟領(ling)域、社會領(ling)域甚至環境(jing)領(ling)域的風險,是現代財政需要關注的基(ji)本問題。對(dui)公共風險加以管理,也就tong)晌 執普幕ji)本職(zhi)能。
 

  從社會大背景看,我們正處(chu)于(yu)風險社會,這是人類社會發展的新時bi) 7縵丈緇岬母拍鈑梢晃壞鹿緇嵫xue)家提出。他認為,人類社會從過去(qu)的農業社會、工業社會已經變成今天的信息社會、風險社會。
 

  風險社會的基(ji)本特(te)征是具有不(bu)確定(ding)性。這種不(bu)確定(ding)性,不(bu)是體現在某(mou)個領(ling)域、某(mou)個方面或某(mou)個環節,而是國家各項發展的不(bu)確定(ding)性,甚至整個全球發展的不(bu)確定(ding)性。
 

  這種不(bu)確定(ding)性不(bu)能再用傳統(tong)的知識和邏輯(ji)去(qu)認識和解釋。我們原來建立在牛頓(dun)力學(xue)基(ji)礎上的世(shi)界觀需要更(geng)新。牛頓(dun)力學(xue)時代的世(shi)界觀認為世(shi)界是確定(ding)的、線性發展的。然而,今天量子力學(xue)和數學(xue)等(deng)自然科學(xue)的發展已經證(zheng)明(ming),世(shi)界的本質是不(bu)確定(ding)的,我們原來所看到的確定(ding)性,其實(shi)是不(bu)存(cun)在的,是人類通(tong)過協(xie)同、合(he)作、努(nu)力構建出來的.
 

  為此,我們對(dui)發展需要重(zhong)新定(ding)義,對(dui)財政政策也需要有新的思(si)路。如(ru)果世(shi)界的本質是不(bu)確定(ding)的,那麼發展的含(han)義就是為人類文明(ming)構建確定(ding)性。財政政策就要在風險社會的大背景下完成風險管理。風險又是分層次的,包括個體風險、市場風險和國家公共風險。如(ru)何防範和化解公共風險,降低發展面臨的不(bu)確定(ding)性,需要合(he)理的制度和政策,這當然就包括財政政策。  

 

  從公共財政到現代財政 關鍵是以人為本
 

  制度一hua)閌譴誘鉸隕轄餼jue)問題,政策大多(duo)從短期角度應對(dui)問題。就政策而言,過去(qu)的財政模式叫(jiao)公共財政,現在叫(jiao)現代財政,二者的內涵(han)不(bu)一樣。
 

  公共財政是在市場化改革的背景下lv)岢隼吹模 源chu)理好(hao)政府(fu)與市場的關系為目(mu)標。在1998年至2012年召開(kai)中共十八大之(zhi)前這一特(te)定(ding)歷史時bi)冢 ru)果政府(fu)與市場的關系de)揮械de)到正確fan)chu)理,我國的市場經濟體制也將(jiang)很難(nan)被構建起來,所以當時特(te)別(bie)強調財政的公共性。
 

  中共十八屆(jie)三中全會之(zhi)後(hou),我們開(kai)始提出現代財政的概念,財政改革的目(mu)標是建立現代財政制度。在全面深化改革的大背景下,現代財政不(bu)僅要處(chu)理市場與政府(fu)的關系,還要處(chu)理政府(fu)與社會、中央與地(di)方的關系。現代財政是在整個社會治理體系和治理能力的大框架(jia)下來討論財政問題,討論我們需要什麼樣的財政政策。
 

  現代財政具有綜合(he)性,但歸(gui)結(jie)為一點(dian)就是“人”,即要從人的角度來思(si)考問題。政府(fu)與市場的關系指向的是“物”,追求(qiu)的是創造財pin)壞男 剩 ru)何實(shi)現更(geng)快的經濟增長。現代財政指向的是“人”,因為現實(shi)中出現的諸多(duo)風險迫使我們不(bu)得(de)不(bu)轉向以人為本。
 

  單純從you) 慕嵌壤純悸牽 頤僑菀滓蛭  孀非qiu)GDP而帶來一系列(lie)問題。未(wei)來經濟發展要轉換動(dong)能,要更(geng)多(duo)靠知識和tu)際(ji)   逗圖(tu)際(ji)趵醋勻肆ψ時鏡幕lei)。只有通(tong)過人力資本的積累(lei)、人力資本質量的提高和人力資本更(geng)加平等(deng),才能真正促進高質量發展,才能化解我們當前面臨的人口老齡(ling)化、工業化、城鎮(zhen)化、人口流動(dong)、公共服務與人脫節等(deng)諸多(duo)問題。
 

  關于(yu)什麼是高質量的發展,有各種定(ding)義,我們不(bu)如(ru)反(fan)向來思(si)考︰什麼不(bu)是高質量的發展?至少有三種類型的發展明(ming)顯是我們不(bu)想要的︰低tu)際(ji)鹺han)量的發展、少數人富裕的發展和環境(jing)不(bu)友好(hao)型的發展。要避免這三種非高質量的發展,同樣也只有著眼(yan)于(yu)“人”,包括通(tong)過教育等(deng)有效途徑培養出符合(he)國家發展需求(qiu)的人才,提高人力資本的積累(lei)。
 

  在過去(qu)物質短缺的條件(jian)下,我們的發展以物為本,把增長放在首(shou)位,但是增長不(bu)等(deng)于(yu)發展。現代財政以人為本,要求(qiu)財政政策必須(xu)圍繞人的基(ji)本權利和發展做文章。這涉及到jiao)磯duo)與社會體制密切相(xiang)關的問題,但這些問題的解決(jue)卻(que)相(xiang)對(dui)滯(zhi)後(hou)。
 

  比如(ru)一個人的身(shen)份(fen)是農村戶口還是城市戶口,是編制內還是編制外,是干部還是工人。身(shen)份(fen)不(bu)平等(deng)會造成整個社會的不(bu)平等(deng),且人與人身(shen)份(fen)的差距不(bu)但沒有縮小反(fan)而在加大,但此類問題在現有體制框架(jia)下並沒有得(de)以解決(jue)。
 

  中國目(mu)前已經處(chu)于(yu)需要整體性協(xie)調發展的階段,僅靠GDP已經不(bu)能解決(jue)所有問題。這就如(ru)同一個人,既(ji)要長個子,也要增長經驗(yan)、知識和能力,否則(ze)個子雖大,但心智不(bu)健全,這樣的人也不(bu)正常。事實(shi)上,正是因為缺少整體性協(xie)調發展,未(wei)來又產(chan)生(sheng)了更(geng)多(duo)的不(bu)確定(ding)性。
 

  面向未(wei)來,我們財政政策應該及早從需求(qiu)管理的mu)蚣jia)中擺脫出來,否則(ze)必將(jiang)與現實(shi)背道而馳。從需求(qiu)管理轉向供求(qiu)管理,是財政政策的一個進步,但仍有不(bu)足(zu),因為供給側的問題從根(gen)本上還是經濟和改革問題,只有當財政政策從需求(qiu)管理轉向風險管理,降低生(sheng)產(chan)和生(sheng)活成本,降低公共風險水(shui)平,才能為發展注入更(geng)多(duo)的確定(ding)性,才符合(he)現代財政的基(ji)本功能。
 

  綜上所述,財政政策的新思(si)路,應是超越經濟和社會領(ling)域,用一個綜合(he)性的概念來管理公共風險。公共風險是未(wei)來發展必須(xu)著力解決(jue)的問題。只有降低了公共風險,才能構建和提高發展的確定(ding)性,否則(ze)就可(ke)能停滯(zhi)不(bu)前。
 

  本文根(gen)據作者2019年12月(yue)14日在北京大學(xue)中國公共財政研究中心主辦的“北京大學(xue)2019中國公共財政論壇”上的nan)yan)講整理而成 

  

 

來源:中國金融四十人論壇 [關閉] [收藏] [打(da)印]

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