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改革探索

從“經濟建設型政府”轉向(xiang)“公共(gong)服(fu)務型政府”的建議(14條)

作者︰  時間(jian)︰2020-02-24

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    十七(qi)年前,在(zai)2003年SARS非典疫情背景(jing)下(xia),中(zhong)國(guo)(海(hai)南)改革發展研(yan)究院(yuan)以“警(jing)鐘——中(zhong)國(guo)︰SARS危機與制度變革”為題出(chu)版了2003年轉軌研(yan)究報(bao)告,並于2003年6月(yue)提出(chu)“從經濟建設型政府轉向(xiang)公共(gong)服(fu)務型政府”的相關建議。為廣(guang)泛(fan)征求專家意見(jian)、凝(ning)聚共(gong)識,中(zhong)改院(yuan)在(zai)2003-2006年先後6次召開國(guo)際研(yan)討會(hui),專題討zhi)酃 gong)服(fu)務型政府建設問題,呼吁加(jia)快建設公共(gong)服(fu)務型政府

 

   “經濟建設型政府”轉向(xiang)“公共(gong)服(fu)務型政府”的建議(14條)

  中(zhong)國(guo)(海(hai)南)改革發展研(yan)究院(yuan)課題組 

2003年10月(yue)21日

    

  SARS危機是我國(guo)改革發展進入新(xin)階段遇到的一次突發性公共(gong)事件。它反映出(chu)我國(guo)改革發展實(shi)踐中(zhong)的na)承┘嚀迤pian)差,反映出(chu)我國(guo)政府在(zai)公共(gong)衛生、尤其是農村公共(gong)衛生等社會(hui)事業方(fang)面(mian)的欠帳太多。從SARS危機中(zhong)吸取教訓,最具實(shi)質性的行動步驟是加(jia)快政府改革,實(shi)現由經濟建設型政府向(xiang)公共(gong)服(fu)務型政府的轉變。

   一、從“經濟建設型政府”轉向(xiang)“公共(gong)服(fu)務型政府”是新(xin)階段我國(guo)改革發展的客觀要求

  1、從“經濟建設型政府”轉向(xiang)“公共(gong)服(fu)務型政府”bao) 薔 蒙緇hui)協(xie)調發展的迫切要求。經濟建設型政府,比照傳(chuan)統(tong)計(ji)劃經濟體制下(xia)的政府職能,是一個重大(da)的進步。從改革的要求說,這又只能是一個過渡。在(zai)市場經濟條件下(xia),經濟建設型政府有兩(liang)個嚴重的誤區(qu)︰一是政府長期作為經濟發展的主體力量,起主導作用(yong);二是不(bu)恰當地把本應由政府或(huo)政府為主提供的na)承└ gong)產品(pin),如農村公共(gong)衛生,推向(xiang)市場,推向(xiang)社會(hui)。國(guo)內外(wai)大(da)量的實(shi)踐證明,長期以GDP經濟增長為主要目標,忽(hu)視經濟社會(hui)協(xie)調發展和社會(hui)公平的增長是一種不(bu)可(ke)持zhong)腦齔?nbsp;

       2、從“經濟建設型政府”轉向(xiang)“公共(gong)服(fu)務型政府”bao) 俏夜guo)市場化改革進程(cheng)的必然選(xuan)擇。我國(guo)市場化改革走到今天,已為建立公共(gong)服(fu)務型政府奠定了重要的基礎。第一,市場經濟的主體是企業而(er)且主要是民營(ying)企業,政府不(bu)應當也(ye)不(bu)可(ke)能再充(chong)當經濟建設的主體力量。第二,政府主導型的市場經濟是不(bu)成(cheng)功的,日本也(ye)好,韓國(guo)也(ye)好,都為此付出(chu)了沉(chen)lin)氐拇邸4誘 韉夾途 孟xiang)市場主導型經濟轉變,是市場化改革的必然趨勢。第三(san),政府是市場經濟的服(fu)務者而(er)不(bu)是審(shen)批者,政府的主要職責(ze)是創造(zao)市場經濟發展的大(da)環境,維護市場經濟秩序,為經濟發展提供有效的宏觀調控(kong)。為此,從審(shen)批型經濟向(xiang)服(fu)務型經濟轉變,是一個需要盡快解決的重大(da)問題。第四,政府不(bu)是國(guo)有企業的“婆(po)婆(po)”bao) ye)不(bu)能充(chong)當國(guo)有企業的“老板”bao)國(guo)有資產市場化是實(shi)現國(guo)有資產保(bao)值增值的正確途徑(jing)。無(wu)論從哪(na)一個方(fang)面(mian)說,我國(guo)的市場化改革都ji)越   gong)服(fu)務型政府提出(chu)了一系列新(xin)的要求。另(ling)一方(fang)面(mian),也(ye)只hui)型貧  笆弊 湟font>GDP為中(zhong)心(xin)的經濟管理(li)模式,通過為經濟發展營(ying)造(zao)良好的法規政策環境和有序競爭的秩序,加(jia)大(da)公共(gong)管理(li)力度,保(bao)證公共(gong)產品(pin)fan)凸 gong)服(fu)務的mou)chong)分供給(gei),才能為經濟增長提供新(xin)的動力。

   3、從“經濟建設型政府”轉向(xiang)“公共(gong)服(fu)務型政府”bao) 切xin)階段我國(guo)政府職能轉變的基本目標。我國(guo)經濟轉軌時期,政府在(zai)發展經濟中(zhong)的作用(yong)十分重要。但(dan)是,市場經濟發展到一定階段,隨著社會(hui)不(bu)確定因素(su)的逐步增多,政府就(jiu)要強化其公共(gong)服(fu)務的職能。在(zai)SARS 危機之初(chu),政府出(chu)現應對機制不(bu)健全,某(mou)些地方(fang)和政府部門工(gong)作不(bu)力,反映chen)俗 旖cheng)中(zhong)政府職能的現狀,即經濟建設的職能比較(jiao)強,公共(gong)服(fu)務的職能相當薄弱。SARS危機告誡我們,政府把自己的主要職責(ze)放到管理(li)社會(hui)公共(gong)事務、提供有效的公共(gong)服(fu)務方(fang)面(mian),才能使社會(hui)發展與經濟發展同步進行,才能夠(gou)有效地應對各類突發性公共(gong)事件。

  20多年改革開放沒hui)欣吹眉敖餼齙拇da)量ke)緇hui)問題,如仍然在(zai)困擾我國(guo)社會(hui)穩定的貧困問題,收(shou)入分配差距不(bu)斷擴大(da)導致(zhi)的“兩(liang)極分化”問題,社會(hui)保(bao)障(zhang)體系建設明顯滯後,日趨突出(chu)的失(shi)業問題,農民增收(shou)困難xuan) 旱9亍 ?詒掣褐貧刃雲縭擁奈侍獾齲 賈zhi)相當比例(li)的人民群眾(zhong)感到就(jiu)業不(bu)安全,收(shou)入不(bu)安全,養老不(bu)安全,社會(hui)不(bu)安全,構成(cheng)了政府當前面(mian)臨的巨大(da)社會(hui)壓力。

  保(bao)護廣(guang)大(da)人民群眾(zhong)的就(jiu)業安全、收(shou)入安全、養老安全、健康安全,建設有效的公共(gong)衛生服(fu)務體系,構建以弱勢群體為主要服(fu)務對象的社會(hui)保(bao)障(zhang)網絡,完善危機管理(li)制度和危機處理(li)機制,維護整(zheng)個社會(hui)的穩定與安全,都是政府應當提供的公共(gong)服(fu)務產品(pin)。

    

  二、實(shi)現“經濟建設型政府”向(xiang)“公共(gong)服(fu)務型政府”轉變的主要任務 

  4、確立社會(hui)目標優先于經濟目標的原(yuan)則,加(jia)快完善政府的社會(hui)公共(gong)管理(li)職能。根據SARS危機的經驗教訓,政府職能轉變目前的重點是︰第一,實(shi)現zhi)佑畔扔誥 媚勘 xiang)優先于社會(hui)目標的轉變,在(zai)指導思想上高度關注實(shi)踐中(zhong)突出(chu)的重大(da)社會(hui)矛盾和社會(hui)問題。我國(guo)正處在(zai)經濟轉軌和社會(hui)轉型的關鍵時期,各種社會(hui)利(li)益關系的調整(zheng)和社會(hui)重大(da)問題的解決,是實(shi)現經濟增長的重要前提。伴隨經濟的快速增長,迫切需要解決好失(shi)業、收(shou)入差距、城鄉差距、社會(hui)弱勢群體保(bao)障(zhang)、腐(fu)敗等問題,創造(zao)良好的社會(hui)環境。第二,建立和完善靈(ling)活、有效的社會(hui)危機管理(li)機制。從危機預警(jing)、各類預案的準備,到危機下(xia)的統(tong)一、協(xie)調指揮(hui)機制建設,都jia)Φ弊魑  鬧匾  gong)職能,加(jia)快完善。第三(san),加(jia)大(da)對基礎教育、公共(gong)衛生等基本公共(gong)產品(pin)fan)頭fu)務的供給(gei)及基礎設施投入。

  5、改革投資型財政體制,加(jia)快公共(gong)型財政體制建設。由于歷史的原(yuan)因,我國(guo)現zhong)脅普逯拼嬖zai)結(jie)構性缺陷,總體上說,還(huai)是一個經濟投資型財政體制。社會(hui)發展投入佔財政支出(chu)的比例(li)沒hui)忻饗栽黽jia),有的還(huai)有所減少;huai) 嫘醞蹲氏金恐zhong),衛生、體育和社會(hui)福利(li)業、教育文化等所佔比例(li)過小。為此,應當加(jia)快建立公共(gong)型財政體制,構建政府履(lv)行公共(gong)服(fu)務職能的制度基礎。

  我國(guo)實(shi)行的是社會(hui)主義制度,解決社會(hui)公正、公平,建立有效的社會(hui)保(bao)障(zhang)制度,實(shi)行既(ji)符(fu)合基本經濟制度,又有利(li)于市場經濟發展的社會(hui)福利(li)政策,是政府應當而(er)且必須向(xiang)社會(hui)提供的公共(gong)產品(pin)。公共(gong)財政不(bu)僅是保(bao)障(zhang)政府公共(gong)產品(pin)供給(gei)的制度安排(pai),也(ye)是化解社會(hui)矛盾、減少社會(hui)風(feng)險、保(bao)持國(guo)家長治久(jiu)安的制度基礎。目前,完善公共(gong)型財政體制,應當從解決最緊迫的問題入手︰一是要重構國(guo)家對公共(gong)衛生的責(ze)任體制,加(jia)強公共(gong)衛生和醫療基礎設施建設,不(bu)斷加(jia)大(da)公共(gong)衛生在(zai)財政總支出(chu)中(zhong)的比例(li)。二是要加(jia)快建立和完善統(tong)一hui)行?囊攪票bao)障(zhang)體制。三(san)是重建農村的合作醫療體系,這是一項十分重要且非常困難的緊迫re)撾瘛/span>

   6、適應開放社會(hui)和履(lv)行公共(gong)職能的要求,從封閉型的行政體制向(xiang)公開、透(tou)明的行政體制轉變。SARS危機把公民對社會(hui)事務的知(zhi)情權(quan)提到了政府建設中(zhong)相當重要的位置。在(zai)現zhi)緇hui),公共(gong)信息與每一個公民的利(li)益直(zhi)接相關,具有廣(guang)泛(fan)的社會(hui)性。公共(gong)信息還(huai)有極強的時間(jian)性,尤其是突發性事件的公共(gong)信息,稍事耽(dan)擱都會(hui)對社會(hui)造(zao)成(cheng)不(bu)可(ke)估量的危害。因此,必須建立信息公開制度,讓全社會(hui)及時了解公共(gong)信息,由此song)岣呷 緇hui)應對各類突發性事件的na)芰Α0bao)括公共(gong)信息在(zai)內的公共(gong)服(fu)務和公共(gong)產品(pin)是面(mian)對全社會(hui)的,應當向(xiang)全社會(hui)公開。公開政務、公開政情是政府有效履(lv)行公共(gong)服(fu)務職能的重要保(bao)障(zhang)。目前,重要的是要盡快出(chu)台信息公開的相關立法,加(jia)強政務公開的制度化、法制化建設。

   7、從行政控(kong)制型體制向(xiang)依法行政型體制轉變,真正實(shi)現法治政府。我國(guo)的改革開放走到今天,政府與社會(hui)的關系、政府與老百姓的關系、政府與市場的關系都發生了深刻的變化。從權(quan)力社會(hui)向(xiang)能力社會(hui)的轉變,從國(guo)家社會(hui)向(xiang)公民社會(hui)的轉變,從全能政府向(xiang)有限政府的轉變,從單(dan)向(xiang)控(kong)制的行政體制向(xiang)協(xie)商合作的管理(li)機制的轉變,都是我國(guo)社會(hui)生活中(zhong)正在(zai)發生和變化的事情。我國(guo)社會(hui)關系的日益深刻變化,已xun)怨 gong)服(fu)務的相關立法提出(chu)了迫切要求。加(jia)快公共(gong)服(fu)務的相關立法,不(bu)僅是政府職能轉換的需要,更是社會(hui)生活對國(guo)家、對政府提出(chu)的現實(shi)要求。推進依法行政的一項重要任務,就(jiu)是要從上至(zhi)下(xia)加(jia)強政府官員的法律意識教育。與此同時bao) huai)要建立嚴格的法律問責(ze)制。依法行政的核心(xin)是依法治吏、依法治權(quan),尤其是涉及到關系社會(hui)事務的公共(gong)權(quan)力。當前最緊迫的任務是,著手逐步實(shi)現決策咨詢的法定化,建立有公民代表和專家ye)渭jia)的咨詢委(wei)員會(hui)制度。此外(wai),要積極推進行政程(cheng)序、行政執(zhi)法和政策評(ping)價的法定化。

   8、從條、塊分割(ge)的行政體制向(xiang)統(tong)一、協(xie)調的行政體制轉變,真正建立高效政府。SARS危機再一次暴露了我國(guo)現zhong)刑酢 櫸指ge)的行政管理(li)體制的種種zhi)錐恕Tzai)現zhong)械男姓逯葡xia),不(bu)僅某(mou)些經濟事務存在(zai)條、塊分割(ge)的問題,在(zai)教育、公共(gong)衛生、社會(hui)保(bao)障(zhang)等諸(zhu)多社會(hui)事務方(fang)面(mian)也(ye)存在(zai)著嚴重的條、塊分割(ge)問題。這說明,從中(zhong)央到地方(fang)各級(ji)政府要有效地履(lv)行公共(gong)服(fu)務,必須徹底克服(fu)現zhong)刑酢 櫸指ge)行政體制的嚴重弊端,嚴格實(shi)行公共(gong)服(fu)務的“屬地管理(li)”原(yuan)則,依法授予地方(fang)政府處理(li)突發性事件和tou)骼嗌緇hui)危機的統(tong)一指揮(hui)協(xie)調權(quan)力。

  依法明確fang)綞ㄖzhong)央與地方(fang)的職責(ze)權(quan)限,建立中(zhong)央與地方(fang)的合理(li)分權(quan)體制,是我國(guo)政府改革的重大(da)任務。我國(guo)是一個大(da)國(guo),各地方(fang)的情況差異(yi)很大(da)。在(zai)保(bao)證中(zhong)央政府統(tong)一領導的前提下(xia),應當充(chong)分賦予地方(fang)處理(li)和解決公共(gong)事務、應對突發性事件的事權(quan),並對此做出(chu)明確的法律規定。在(zai)這方(fang)面(mian),我們還(huai)面(mian)臨著一系列的改革課題。例(li)如,中(zhong)央政府和地方(fang)政府的事權(quan)劃分問題,地方(fang)的立法權(quan)問題,干(gan)部的管理(li)權(quan)限問題,公眾(zhong)對政府的監督問題等。SARS危機後,我們要充(chong)分吸取教訓,從我國(guo)的實(shi)際出(chu)發,理(li)順中(zhong)央政府與地方(fang)政府的關系。

    

  三(san)、實(shi)現zhi)/font>“經濟建設型政府”向(xiang)“公共(gong)服(fu)務型政府”轉變的相關措(cuo)施

   9、在(zai)國(guo)家相關立法中(zhong)進一步明確政府的公共(gong)服(fu)務職能。根據我國(guo)市場化改革進程(cheng)對政府職能轉變提出(chu)的客觀要求,應當在(zai)相關立法中(zhong)明確規定社會(hui)主義市場經濟條件下(xia)政府的公共(gong)服(fu)務職能定位。

   10、完善和逐步加(jia)強人民代表大(da)會(hui)對政府行使公共(gong)權(quan)力、履(lv)行公共(gong)職責(ze)的監督機制。這包(bao)括優化人大(da)代表結(jie)構,尤其是人大(da)常委(wei)的結(jie)構,增加(jia)專家型專職人大(da)常委(wei)。要逐步減少人民代表中(zhong)的政府官員比例(li),最終改變政府自我評(ping)價、自我監督的體制弊端,從制度上監督保(bao)證公共(gong)服(fu)務型政府“心(xin)為民所系,權(quan)為民所用(yong),利(li)為民所享”。

   11、加(jia)快培育社會(hui)組織(zhi)。在(zai)現zhi) 派緇hui),各類社會(hui)組織(zhi)在(zai)社會(hui)公共(gong)事務中(zhong)有著政府不(bu)可(ke)替(ti)代的重要作用(yong),是社會(hui)治理(li)結(jie)構中(zhong)的重要力量。強調政府公共(gong)服(fu)務過程(cheng)的公開和透(tou)明,就(jiu)是要打(da)破(po)傳(chuan)統(tong)cheng)逯葡xia)政府對公共(gong)事務的壟(long)斷,鼓勵和支持各類社會(hui)組織(zhi)參與社會(hui)事務,發揮(hui)其重要作用(yong)。我國(guo)的改革開放走到今天,社會(hui)組織(zhi)同政府、企業共(gong)同構成(cheng)了現zhi)緇hui)結(jie)構的三(san)大(da)支柱。積極發展各類社會(hui)組織(zhi),既(ji)是社會(hui)發展的客觀需要,又是政府有效履(lv)行公共(gong)服(fu)務職能的重要條件。 

       12、加(jia)快完善公共(gong)財政制度,為構建公共(gong)服(fu)務型政府奠定財務基礎。嚴格各級(ji)財政的預、決算(suan)制度,嚴格各級(ji)人大(da)及其常委(wei)會(hui)對財政預、決算(suan)的審(shen)議和批準,保(bao)證財政制度的公共(gong)服(fu)務目標。

        13、進一步加(jia)強政府行政管理(li)體制和政府機構的改革與調整(zheng)。今年年初(chu)的政府機構改革,促(chun)進了政府經濟管理(li)模式的深刻變化,在(zai)一定程(cheng)度上弱化了經濟建設型的政府職能定位。但(dan)是,政府機構設置與建立公共(gong)服(fu)務型政府的要求還(huai)有相當大(da)的距離。建立高效率(lv)shi)男姓逯疲 huai)包(bao)括建設一支高素(su)質shi)墓 裨倍dui)伍,這些方(fang)面(mian)的改革都還(huai)有很長的路要走。 

   14、加(jia)強政務公開。政府公共(gong)服(fu)務的對象是社會(hui)、是老百姓。只hui)薪    ?tou)明的制度,才能把政府的公共(gong)服(fu)務置于社會(hui)和老百姓的監督之下(xia)。在(zai)改革和完善政府決策機制中(zhong),應當逐步提高決策過程(cheng)的透(tou)明度。要抓緊建立政府決策項目的預告制度和重大(da)事項的社會(hui)公示(shi)制度,建立和完善在(zai)社會(hui)各階層廣(guang)泛(fan)參與基礎上的政策听證制度。

來源:《警(jing)鐘》 [關閉] [收(shou)藏] [打(da)印]

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