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改革探索(suo)
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遲福林︰SARS危(wei)機給中國改革敲響警鐘

作者︰  時間︰2020-02-20

  按(an)語(yu)︰

  十七年(nian)前(qian),在2003年(nian)SARS非典(dian)疫情背景(jing)下(xia),中國(海南)改革發展研究(jiu)院以“警鐘——中國︰SARS危(wei)機與制度變(bian)革”為題(ti)出版了2003年(nian)轉軌研究(jiu)報告。這是一本由多(duo)位作者共同完成sha)墓賾ARS危(wei)機後中國改革問題(ti)的nan) 躚芯jiu)專著。在此之後,中改院相繼提出建設公共服務型政府、政府轉型等(deng)一系列改革研究(jiu)建議和報告。下(xia)文為《警鐘》一書緒論——“SARS危(wei)機給中國改革敲響警鐘”。本文作于2003年(nian)6月,並刊發于中改院《簡報》總(zong)第440期。

  

    SARS危(wei)機後,我(wo)們需要反思的事情很多(duo),需要做的事情也很多(duo)。在我(wo)看(kan)來,SARS危(wei)機後的改革尤為重(zhong)要。主要的根據有(you)兩jiao) 閡皇/font>SARS危(wei)機前(qian)期出現的某些失誤和問題(ti),暴露了現行體(ti)制的某些嚴重(zhong)弊(bi)端(duan),也反映出改革發展實(shi)踐(jian)中的某些問題(ti)和偏差。二是420日以後中央政府應對SARS危(wei)機采取的重(zhong)大措施,包括建立(li)嚴格的疫情公布制度、免去衛(wei)生(sheng)部長和北(bei)京(jing)市長的官職、加強應對SARS危(wei)機的統一協調、主動與國際社會溝通合作、出台《突(tu)發公共衛(wei)生(sheng)事件應急(ji)條例(li)》等(deng)等(deng),都帶(dai)有(you)某種制度變(bian)革的因素。SARS危(wei)機給中國改革敲響了警鐘,對此我(wo)做了四點(dian)初步(bu)的概括︰

    之一,改革遠未到位。面對SARS危(wei)機的nan)沽Γ Φdang)對改革的現狀做出客觀的評價;

    之二,改革要更多(duo)的關注(zhu)民生(sheng)問題(ti)。SARS危(wei)機逼迫我(wo)們深(shen)刻(ke)地反思改革和發展的目(mu)標取向;

    之三(san),政府的主要職能是提供(gong)公共產品(pin)和公共服務。SARS危(wei)機逼迫政府加快由經(jing)濟建設型tuo) 蜆 卜襉停/font>

    之四,社會結構(gou)失衡(heng)。SARS危(wei)機逼迫我(wo)們積極推進(jin)社會體(ti)制改革,加快社會文明的建設進(jin)程(cheng)。

    經(jing)驗證明,改革需要環境的nan)沽Γ 沽Χ雜(za)詡涌旄母錕 漚jin)程(cheng)十分重(zhong)要。借用“警鐘”一詞,目(mu)的是清楚(chu)地表達SARS危(wei)機中的改革壓力。壓力之下(xia),清醒xun)墓蘭ji)和深(shen)刻(ke)的反思,將對SARS危(wei)機後的我(wo)國改革進(jin)程(cheng)產生(sheng)積極影響。

    

    一、從SARS危(wei)機看(kan)改革遠未到位的現狀 

    面對突(tu)如其(qi)來的SARS危(wei)機,現行體(ti)制開始ji)硐殖魴磯duo)不(bu)適應性。如應對機制不(bu)健全,相關立(li)法滯後,某些地方和部門工(gong)作不(bu)力,缺少統一指揮you) 骰疲 緇岫 庇 緇岵斡肭dao)不(bu)暢通等(deng)。這些問題(ti)雖然在420日以後都初步(bu)得(de)到解決,但產生(sheng)這些問題(ti)的制度因素還依(yi)然存(cun)在著,並反映出改革在多(duo)方面還不(bu)到位的問題(ti)。

    1、以提供(gong)公共服務為目(mu)標的政府職能轉變(bian)不(bu)到位。無(wu)論是現代政治學理論,還是市場(chang)經(jing)濟國家的具體(ti)實(shi)踐(jian),都一再(zai)告訴人們,政府的主要職能是提供(gong)公共產品(pin),做好公共服務。SARS危(wei)機表明,政府把自己的職能定位在優先解決各類重(zhong)大社會問題(ti)方面,是一個相當(dang)迫切和相當(dang)重(zhong)要的大事情。從SARS危(wei)機中我(wo)們清楚(chu)地看(kan)到,政府在提供(gong)公共服務方面還存(cun)在許多(duo)問題(ti),因而在應對突(tu)發性事件中難(nan)以充分有(you)效地發揮作用。

    2、公共衛(wei)生(sheng)體(ti)制改革嚴重(zhong)不(bu)到位。SARS危(wei)機暴露出現行公共衛(wei)生(sheng)體(ti)制的某些嚴重(zhong)缺陷(xian),例(li)如農村(cun)公共衛(wei)生(sheng)和醫療相當(dang)落後,在某些地區農村(cun)的公共衛(wei)生(sheng)和醫療的現狀甚至落後于改革開放以前(qian)的六十、七十年(nian)代。如果這次(ci)SARS危(wei)機主要發生(sheng)在農村(cun),或者是在農村(cun)大面積蔓(man)延,後果將不(bu)堪(kan)設想。

    3、信息披露機制和傳媒改革不(bu)到位。實(shi)踐(jian)說(shuo)明,應對突(tu)發性事件,及時和客觀的披露信息比什(shi)麼都重(zhong)要。相反,任何瞞著不(bu)報或者漏報、少報都會產生(sheng)意想不(bu)到的後果。SARS危(wei)機使(shi)我(wo)們看(kan)到,我(wo)國在信息披露機制和傳媒管理體(ti)制pin)矯嬙 Χ醞tu)發性事件有(you)嚴重(zhong)的不(bu)適應性。

    4、社會體(ti)制改革和社會文明建設不(bu)到位。SARS危(wei)機暴露出我(wo)國社會文明建設方面的幾個突(tu)出問題(ti)︰一是各類社會組(zu)織在應對突(tu)發性事件中的作用遠未發揮出來,尚未形成政府與社會之間協調互動的良(liang)性關系;二是全社會公共衛(wei)生(sheng)建設和公共衛(wei)生(sheng)習慣同建設現代文明社會有(you)很大的差距(ju);三(san)是城鄉二元(yuan)斷裂,相當(dang)數(shu)量(liang)的流動人口處(chu)在社會的“懸空”bi)刺 /font>

    5、干部人事制度改革不(bu)到位。SARS危(wei)機期間,某些官員對人民健康和生(sheng)命安全不(bu)負責任的行為和態度反映了現行干部人事制度的弊(bi)端(duan)。這種只(zhi)對上(shang)負責而不(bu)能對廣大人民群眾(zhong)切實(shi)負責的僵(jiang)化(hua)體(ti)制,已經(jing)到了不(bu)改不(bu)行的地步(bu)。

  我(wo)國的改革開放取得(de)了舉世矚(zhu)目(mu)的成就,這是一個客觀事實(shi)。SARS危(wei)機是對改革的一次(ci)檢驗,也對改革提出了新的nan)暇粽健S紗宋wo)們進(jin)一步(bu)看(kan)到,我(wo)國的改革遠未到位,還要走一段很長的路。我(wo)們說(shuo),我(wo)國已經(jing)初步(bu)建立(li)社會主義(yi)市場(chang)經(jing)濟的新體(ti)制,我(wo)yi)斫庵饕 侵贛墑諧chang)配(pei)置(zhi)資源的基礎性改革已初步(bu)完成,但是與此相聯系著的政府改革、社會保障制度改革等(deng)進(jin)展gou)郝 罹ju)甚大。許多(duo)深(shen)層次(ci)的改革有(you)的還沒有(you)破題(ti),有(you)的還沒有(you)取得(de)實(shi)質性突(tu)破。尤其(qi)是我(wo)國的政治體(ti)制改革嚴重(zhong)滯後。SARS危(wei)機中暴露出的某些問題(ti),都與政治體(ti)制改革有(you)內在的聯系。以往我(wo)們主要是從經(jing)濟體(ti)制改革的要求(qiu)提出政治體(ti)制改革,SARS危(wei)機把政治體(ti)制改革提到了新的層面。人們的知情權,人shuo)慕】滌氚踩 姆 殺U希 緇岫雜(za)詮僭焙駝 募jian)督(du),包括應對突(tu)發性事件的國際交流與合作等(deng),都ji)哉翁ti)制改革提出了直接(jie)的要求(qiu)。就是說(shuo),政治體(ti)制改革不(bu)僅要同經(jing)濟體(ti)制改革的實(shi)際進(jin)程(cheng)相適應,更要同現代文明社會的建設進(jin)程(cheng)相適應。SARS危(wei)機不(bu)僅提出了政治體(ti)制改革的迫切性,而且賦予政治體(ti)制改革以新的內容。 

 

    二、從SARS危(wei)機看(kan)社會危(wei)機發生(sheng)的mu)贍芐/font>

    SARS危(wei)機是一次(ci)突(tu)發性的公共衛(wei)生(sheng)事件,但在危(wei)機發生(sheng)初期,由于多(duo)種因素的作用已在一定程(cheng)度上(shang)產生(sheng)了song)緇崢只(zhi)藕蛻緇崳wei)機。應當(dang)說(shuo),420日是SARS危(wei)機的轉折點(dian)。中央政府采取了一系列的重(zhong)要決策(ce),在有(you)效地抗gou)/font>SARS危(wei)機的同時,安定了民心,安定了song)緇帷Nwo)國正處(chu)在經(jing)濟轉軌和社會轉型的關鍵時期,社會性的突(tu)發性事件牽動全局,影響全局,搞不(bu)好很容易引發社會危(wei)機。 

    1、在經(jing)濟轉軌和社會轉型過程(cheng)中,收入分配(pei)差距(ju)拉大,城鄉二元(yuan)結構(gou)的矛盾突(tu)出,失業問題(ti)嚴重(zhong),這就使(shi)社會矛盾和社會問題(ti)日益(yi)增多(duo),可(ke)能引發經(jing)濟風險和社會危(wei)機的不(bu)確定因素也隨之增加。在這種背景(jing)下(xia),各類社會突(tu)發性事件都有(you)引發社會危(wei)機的mu)贍芐浴/font>

    2、經(jing)濟體(ti)制轉軌中的政府治wei)斫 gou)和治wei) 拼chu)在建立(li)和完善的過程(cheng)中,這就容易使(shi)政府在應對突(tu)發性事件之初處(chu)在一個被(bei)動狀態。從SARS危(wei)機中我(wo)們看(kan)到,如果這種被(bei)動局zhi)婀? 突(tu)嵋鶘緇岣鞣矯嫻那苛也bu)滿(man),並且還有(you)可(ke)能由這種“不(bu)滿(man)”,引發某種程(cheng)度的社會危(wei)機。

    3、在全球(qiu)化(hua)的大背景(jing)下(xia),某些社會突(tu)發性事件大都帶(dai)有(you)全球(qiu)化(hua)的特點(dian)︰國際社會的某些突(tu)發性事件會迅速波及和影響國內社會;國內的某些突(tu)發性事件也bu)嵫桿儼 暗焦wai),這是開放社會條件下(xia)突(tu)發性事件發生(sheng)和蔓(man)延的重(zhong)要特點(dian)。在這種復雜(za)的情況下(xia),由突(tu)發性事件導致社會危(wei)機的mu)贍芐越jin)一步(bu)增大。 

    傳統cheng)逯圃謨Χ醞tu)發性事件中有(you)它優勢的一面,這主要是指利用強kan)蟺淖zu)織系統進(jin)行社會動員,“不(bu)惜一切代價”,打一場(chang)應對突(tu)發性事件的“人民戰爭(zheng)”。但是也要看(kan)到,傳統cheng)逯圃謨Χ醞tu)發性事件中有(you)嚴重(zhong)的制度缺位︰一是人們在突(tu)發性事件中的知情權最為重(zhong)要,而傳統cheng)逯坡long)斷和控制信息,習慣于采用“內緊外(wai)松(song)”的辦法來處(chu)理問題(ti)。這就tu)嵋鶉嗣塹牟bu)滿(man),並且由此song)緇崠 運鈉穡 斐扇宋 納緇崢只(zhi)牛歡怯Χ醞tu)發性事件要納入法治的軌道(dao),依(yi)法保障人民的權利,依(yi)法限制政府的過度行為。傳統cheng)逯葡骯哂誆捎眯姓旆ㄉ踔潦薔祿hua)的辦法處(chu)理突(tu)發性事件。這樣做能夠(gou)奏(zou)效,但也容易激發突(tu)發性事件中的社會矛盾,為社會的長期穩定制造了隱(yin)患(huan);三(san)是開放社會條件下(xia),應對突(tu)發性事件需要國際交流與合作,這在傳統cheng)逯葡xia)是做不(bu)到的。由此看(kan)來,我(wo)們要把應對突(tu)發性事件納入新體(ti)制的軌道(dao),要把傳統cheng)逯頻撓攀迫rong)合在新體(ti)制的建立(li)和形成過程(cheng)之中。這樣,才有(you)利于應對突(tu)發性事件,有(you)利于化(hua)解社會風險,有(you)利于避免社會危(wei)機。

    

    三(san)、從SARS危(wei)機看(kan)建設開放型社會的重(zhong)要性

    SARS危(wei)機把我(wo)國的對外(wai)開放提升到新的層面。以往,我(wo)們講開放,主要是國家層面的對外(wai)交往和經(jing)濟開放,不(bu)大重(zhong)視全球(qiu)化(hua)背景(jing)下(xia)社會開放的重(zhong)要性。SARS危(wei)機告訴我(wo)們,應對突(tu)發性事件離不(bu)開國際交流與合作,否則就容易使(shi)自身的國際形象受(shou)到損害。420日以來,我(wo)國政府在應對SARS危(wei)機的國際交流與合作中采取一系列措施,變(bian)被(bei)動為主動,得(de)到國際社會的好評kui)/font>

    1、及時客觀的向國際社會通報疫情,實(shi)現疫情防治和治療的信息共享,建立(li)中國同國際社會的疫情通報機制。

    2、高度重(zhong)視國際shou)zu)織在抗gou)/font>SARS危(wei)機中的作用,積極配(pei)合世界衛(wei)生(sheng)組(zu)織在中國的相關活動。

    3、鼓勵和支持科研機構(gou)和社會組(zu)織在應對SARS危(wei)機中的國際交流與合作,並主動采取若干措施形成兩岸duan)牡卦誑夠(gou)/font>SARS危(wei)機中的協調合作機制。

    4、積極推進(jin)和參與中國與東盟(meng)、中國與國際社會共同抗gou)/font>SARS危(wei)機的聯合行動,並為此做出自己的貢獻。

    5、以開放的胸(xiong)懷chang)?tan)誠地向國際社會通報中國應對SARS危(wei)機的經(jing)驗和教(jiao)訓(xun),主動尋求(qiu)國際社會的理解和合作。溫家寶(bao)總(zong)理在中國與東盟(meng)會議上(shang)的講bu)埃 wu)儀副bi)zong)理在世界衛(wei)生(sheng)組(zu)織會議上(shang)的講bu)翱凸么tan)誠,由此受(shou)到國際輿論的贊譽。

    SARS危(wei)機再(zai)次(ci)說(shuo)明,全球(qiu)化(hua)是一個越來越明顯的mu)凸巰質shi),建設開放社會是一個越來越重(zhong)要的發展趨(qu)勢。有(you)效地應對突(tu)發性事件,離不(bu)開地區性和國際間的信息溝通,離不(bu)開地區性和國際間的相互合作。

    

    四、從SARS危(wei)機看(kan)建立(li)公共服務型政府的迫切性

    無(wu)論是我(wo)國的現實(shi),還是國際經(jing)驗,都清楚(chu)地告訴我(wo)們一個基本的事實(shi),在全球(qiu)化(hua)和建設開放社會的進(jin)程(cheng)中,由于各種不(bu)確定因素比以往任何時候都要大得(de)多(duo),使(shi)得(de)各類突(tu)發性事件的出現不(bu)僅是難(nan)以避免的,同時也有(you)逐步(bu)增多(duo)的趨(qu)勢。這包括,各種瘟疫的公共衛(wei)生(sheng)危(wei)機事件,各種嚴重(zhong)的自然災難(nan)事件,各種經(jing)濟、金融(rong)的危(wei)機事件,各種由社會矛盾引發的社會危(wei)機事件等(deng)。清楚(chu)地認識這樣一個趨(qu)勢,自覺地把握和tu) Χ哉庋桓鑾qu)勢下(xia)的各類社會突(tu)發性事件,首(shou)要條件是政府要成為能夠(gou)有(you)效地應對和處(chu)理各類突(tu)發性事件的主導者、責任者。SARS危(wei)機後,我(wo)國從中央到地方的各級(ji)政府應當(dang)加快建立(li)和完善應對突(tu)發性事件的治wei)斫 gou),並由此加快由經(jing)濟建設型政府向公共服務型政府的過渡。

    

    五、從SARS危(wei)機看(kan)改革發展實(shi)踐(jian)中的某些偏差

    處(chu)理好經(jing)濟與社會的全面協調發展,是SARS危(wei)機向我(wo)們提出的nan)縴su)課題(ti)。過去,對經(jing)濟與社會的協調發展的重(zhong)要性,不(bu)是沒有(you)認識,而是在具體(ti)的實(shi)踐(jian)中未能給予足(zu)夠(gou)的重(zhong)視。SARS危(wei)機暴露了我(wo)國在公共衛(wei)生(sheng)和醫療、社會保障等(deng)方面的nan)現zhong)欠帳,逼迫我(wo)們對這些年(nian)改革發展具體(ti)實(shi)踐(jian)中的得(de)與失做出深(shen)刻(ke)的反思。

    1、經(jing)濟發展不(bu)是單純的GDP增長。這些年(nian)在經(jing)濟發展的同時,存(cun)在一定的觀念誤區。例(li)如,一提發展,首(shou)先看(kan)GDP指標,評價一個地方官員的政績,也主要看(kan)GDP增長指標。在這種觀念的指導下(xia),經(jing)濟發展的實(shi)踐(jian)難(nan)免存(cun)在著一些偏差︰第一,過分看(kan)重(zhong)GDP的增長指數(shu),忽(hu)略了song)緇崛(jue) 娣 溝母饗鈧副輟5詼 謐zhu)重(zhong)人均GDP水平時,忽(hu)略了實(shi)際收入水平的變(bian)化(hua)。第三(san),注(zhu)重(zhong)短期的經(jing)濟增長指標,忽(hu)視可(ke)持續發展指標,以致于不(bu)斷發生(sheng)各種破壞生(sheng)態環境的問題(ti)。第四,國家財政支出中,相當(dang)一大部分用mei)粗苯jie)投資項目(mu),用mei)粗?止you)企(qi)業。SARS危(wei)機逼迫我(wo)們對此要做出深(shen)刻(ke)的反思︰經(jing)濟發展不(bu)是單純的GDP增長,而是在經(jing)濟發展gou)∩shang)增加全體(ti)人民的公共福利,不(bu)斷xia)zu)全社會的公共需求(qiu)。因此,改革不(bu)僅要有(you)利于解放和發展生(sheng)產力,而且也要有(you)利于社會協調發展和全面進(jin)步(bu)。

    2、社會發展和社會進(jin)步(bu)不(bu)是“軟(ruan)道(dao)理”。我(wo)們說(shuo)發展是“硬道(dao)理”,就在于經(jing)濟發展是民生(sheng)的基礎,是民生(sheng)的保障。在這里,需要搞明白的幾個問題(ti)是︰第一,經(jing)濟發展的目(mu)的是什(shi)麼。SARS危(wei)機告誡(jie)我(wo)們,經(jing)濟發展既要滿(man)足(zu)人們的利益(yi)需要,更要服務于人shuo)娜 娣 梗  裼諶說(shuo)慕】島桶踩 5詼 jing)濟發展離不(bu)開社會發展。公共衛(wei)生(sheng)建設、教(jiao)育事業的發展以及其(qi)它各項社會事業的發展,是經(jing)濟可(ke)持續發展的重(zhong)要保障。第三(san),我(wo)國的社會事業發展已嚴重(zhong)滯後于經(jing)濟發展。如果不(bu)能夠(gou)采取相應措施,盡(jin)快解決經(jing)濟與社會的協調發展問題(ti),經(jing)濟發展遲早要出問題(ti)。第四,我(wo)國經(jing)濟發展中的各類社會矛盾日益(yi)增多(duo),城鄉差距(ju)、地區差距(ju)、收入分配(pei)差距(ju)等(deng)都有(you)進(jin)一步(bu)擴大的趨(qu)勢。妥(tuo)善地解決各類社會問題(ti)和社會矛盾已經(jing)成為經(jing)濟和社會協調發展的迫切要求(qiu)。

    3、不(bu)能簡單地把公共產品(pin)推向市場(chang)。SARS危(wei)機不(bu)僅暴露了我(wo)國公共衛(wei)生(sheng)和醫療體(ti)制存(cun)在的nan)現zhong)問題(ti),而且也暴露了政府在公共衛(wei)生(sheng)和醫療等(deng)社會事業中的“失職”。長期以來,我(wo)國在公共衛(wei)生(sheng),特別是農村(cun)公共衛(wei)生(sheng)和醫療pin)矯嫻耐蹲恃現zhong)不(bu)足(zu),一個不(bu)可(ke)忽(hu)視的原因在于把公共產品(pin)的提供(gong)簡單地等(deng)同于一hua)閔唐pin)推向市場(chang)。在市場(chang)經(jing)濟條件下(xia),在國家財力的約束下(xia),支持和鼓勵社會各方面投資于醫療衛(wei)生(sheng)事業,這個方向是對的。但是,不(bu)能用市場(chang)行為替代本應由政府承擔的公共責任。公共衛(wei)生(sheng)和醫療是重(zhong)要的公共產品(pin),是政府的主要職責之一。政府必須不(bu)斷地加大對公共衛(wei)生(sheng)和醫療的財政投入,明顯地提高公共衛(wei)生(sheng)支出在國家財政預算中的比例(li),並要加快建立(li)和完善pin)餃wo)國國情的醫療保障體(ti)制,大大提高醫療保障的社會覆蓋面。我(wo)國農村(cun)公共衛(wei)生(sheng)和醫療的“倒(dao)退”,是一個嚴重(zhong)的教(jiao)訓(xun),應當(dang)引起各方面的高度關注(zhu)。此外(wai),要加快公共衛(wei)生(sheng)和醫療的制度化(hua)、法制化(hua)建設進(jin)程(cheng),既有(you)利于充分發揮政府的作用,又有(you)利于規範和約束各類衛(wei)生(sheng)醫療機構(gou)和醫療pin)袢嗽鋇男形 /font>

  2003年(nian)61 

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